PPP条例二度列入国务院立法计划传递了什么信息?

来源:界面 2018-03-16 08:00:00

国务院日前公布2018年立法工作计划,旨在规范政府投资行为的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》,即PPP条例,再次被列入立法工作计划。分析师认为,尽管PPP发展过程中有不合理的行为,但从其两度被列入立法计划来看,PPP依然是政府的政策选项。

PPP条例去年首次被列入国务院年度立法工作计划。2017年7月,国务院法制办、国家发展改革委和财政部联合起草了PPP条例征求意见稿,面向社会公众征集意见,但该意见稿至今未能颁布实施。

长期关注PPP问题的大岳咨询总经理金永祥表示,PPP条例再度被列入立法计划传递出一个重要信息:PPP仍是政府的政策选项。

“政府推动PPP立法工作,未来PPP有法可依,将会越来越规范,这与去年11月以来全国范围内的PPP整改工作目标是一致的。”他说。

2014年以来,PPP相关政策密集颁布,一大批PPP项目新鲜出炉。财政部数据显示,截至2017年12月末,全国PPP综合信息平台收录到管理库和储备清单的PPP项目共有14424个,总投资额为18.2万亿元,同比上年度末分别增加3164个、4.7万亿元,增幅分别为28.1%、34.8%。

发展PPP原是为了减轻地方政府财政负担,利用社会资本的技术、经验、人才等资源提高工程建设效率。但实际操作中,不少PPP项目“异变”为地方政府变相举债的工具,社会资本不是以股权形式参与、而是对政府的债权,加大了财政风险。

与此同时,部分地方政府倾向于与国有企业合作的态度并未改变,而由于PPP投资周期普遍较长,担心政府信用以及退出路径尚不明确也在一定程度上遏制了民间资本参与的程度。

此外,对于PPP的监管,不同主管部门也存在一定的分歧。金永祥说,在中央层面,PPP的管理部门主要有财政部和国家发改委,尽管两部委以公共服务领域和基础设施领域相区分,但公共服务和基础设施本身就存在交叉,财政部和发改委各设各的咨询机构库和专家库,各提各的要求,地方政府在实际工作中存在混淆错乱。

针对“九龙治水”问题,国务院最新公布的立法文件明确提出,对有关部门分歧较大的草案经协调仍不能达成统一意见的,报国务院领导协调。分析人士认为,这将极大推动PPP立法工作顺利进行。

从去年下半年开始,监管部门密集出台政策规范PPP发展。5月,财政部等六部委联合下发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》,明确提到规范政府与社会资本方的合作行为。6月,财政部下发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》 ,剑指一些地方打着PPP的旗号通过政府购买服务的方式开展基础设施及公用事业项目变相进行融资。11月,财政部再次印发通知,要求对存在“前期准备工作不到位”、“不适宜采用PPP模式实施”等7种情况的PPP入库项目进行集中清理,并要求2018年3月31日前全部清理完成。

2017年第四季度,PPP发展势头出现明显回落。在“入库”环节,四季度新增项目数量和投资额较三季度分别减少58%和51%,入库速度明显放缓。而在“落地”环节,四季度新增项目数量较三季度减少约三分之一。

“去年年底以来,地方政府、社会资本和金融机构都放慢了PPP节奏,现在看来还是应该重新回到PPP轨道上来。”金永祥说。他指出,在相关整改政策引起PPP从业者的担心后,有关政府部门进行了深入调研,在执行力度方面手下留情。“这就说明去年底政府的政策目标并不是要停止PPP工作,而是在探索如何防范做PPP可能的风险。”

金永祥预计,下半年PPP立法进程可能会加快,不过由于机构改革等因素,条例最快也要到今年年底才能出台。

他指出,根据国务院机构改革方案,国务院法制办将并入司法部,而原先法制办是PPP立法的牵头单位。另外,国家发改委和财政部之间的协调同样是PPP立法的关键因素,这次机构改革后,中央政府怎么管理PPP可能也会进一步明晰,这需要一个过程。

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